К вопросу об оспаривании в судебном порядке решений ЦБ РФ об отзыве лицензий у банков. А. В. МОЛОХОВ, председатель Московской коллегии адвокатов «Последний дозор», член Общественного совета ЦОП «Бизнес против коррупции» при Уполномоченном при Президенте РФ по защите прав предпринимателе

В этом номере мы начинаем разговор о практике и теории оспаривания решений Банка России об отзыве банковских лицензий. Совсем недавно появился очень хороший повод обратить внимание на эту проблему. Арбитражный суд города Москвы внезапно признал незаконными приказы ЦБ РФ об отзыве лицензии и введении временной администрации от 19 марта 2021 г. в отношении краснодарского банка Южной многоотраслевой корпорации (ЮМК, 222-е место по активам).
Претензии ЦБ РФ к банку возникли из-за неоднократных нарушений требований антиотмывочного законодательства. Регулятор сообщил, что ЮМК обслуживал интересы «собственников и связанных с ними компаний, на которые приходилась существенная доля кредитного портфеля». Интересно, что иск от банка к ЦБ РФ поступил в суд всего через десять дней после отзыва лицензии. Общеизвестно, что при оспаривании отзыва лицензий суд редко встает на сторону кредитных организаций, да и те нечасто пытаются судиться с регулятором. Например, несмотря на то что лицензии по решению Банка России с начала 2021 г. лишились 19 банков, в суд пошли лишь две кредитные организации: банк ЮМК и Майкопбанк. Иск последнего, кстати, не был удовлетворен.
Сейчас по делу банка ЮМК опубликована лишь резолютивная часть, и неясно, из чего исходил суд. Тем не менее теоретически собственники банка уже могут потребовать от ЦБ РФ отмены приказов об отзыве лицензии и введении временной администрации. Так, например, кредитная организация вправе обжаловать решение Банка России о назначении временной администрации в арбитражный суд, что, однако, не приостанавливает ее деятельности. Согласно определению ВС РФ от 27.10.2017 № 305-КГ17-9802 независимо от статуса участника спорного правоотношения арбитражный суд рассматривает дела, поименованные в ч. 6 ст. 27 АПК РФ. По смыслу абзаца двенадцатого ст. 2, ст. 31 и 189.9 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) санация (меры по предупреждению банкротства) представляет собой одну из предбанкротных процедур, являющихся неотъемлемой частью отношений, связанных с несостоятельностью кредитных организаций. Таким образом, вопросы, касающиеся осуществления судебного контроля за санацией банков, относятся к исключительной компетенции арбитражных судов как вытекающие из отношений несостоятельности (п. 1 ч. 6 ст. 27 АПК РФ). Аналогичный вывод содержится и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.08.2016 № 305-ЭС16-4051. Согласно определению ВС РФ от 26.04.2019 № 305-ЭС19-5886, в соответствии с п. 4 ст. 189.35 Закона о банкротстве в случае приостановления полномочий исполнительных органов кредитной  организации на период деятельности временной администрации по управлению кредитной организацией руководитель кредитной организации, имевший право до назначения временной администрации по управлению кредитной организацией действовать от имени кредитной организации без доверенности, вправе представлять ее интересы в арбитражном суде при обжаловании решения Банка России о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией, обжаловании приказа Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций.
Таким образом, Закон о банкротстве предоставляет право судебной защиты руководителю кредитной организации, имеющему право действовать без доверенности от ее имени до назначения временной администрации, по закрытому перечню вопросов – обжалованию исключительно решений Банка России о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией, обжалованию приказа Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций.
Перечень полномочий на обжалование является закрытым и не подлежит расширительному толкованию. Впрочем, у регулятора в данном случае есть возможность обжаловать решение арбитражного суда в течение месяца, а признавать ошибки ЦБ РФ, как и все госорганы, мягко говоря, не любит.
К мотивировочной части вышеуказанного судебного акта в отношении банка ЮМК мы еще вернемся, когда она будет опубликована для всеобщего ознакомления, а пока выскажем ряд предварительных замечаний. При анализе пределов вмешательства государства в процесс несостоятельности (банкротства) в банковском секторе возникает вопрос: должны ли оцениваться соразмерность, пропорциональность и адекватность таких мер, как введение временной администрации либо отзыв лицензии по п. 6 ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон о банках и банковской деятельности), допущенным нарушениям?
К ограничению банковской дееспособности необходимо подходить разумно и обоснованно. Когда банковская организация способна стабилизировать свое финансовое состояние самостоятельно или с помощью третьих лиц, соответственно, не следует допускать неконтролируемого вмешательства Банка России в ее деятельность. Всегда необходимо соотнесение нескольких ценностей: необходимости защищать права кредиторов (вкладчиков) и невмешательства в самостоятельность бизнес-процессов (защита прав акционеров). Банк России всегда является сильной стороной в отношениях с коммерческими банками. Поэтому любые решения, принимаемые Банком России, должны быть соразмерными, пропорциональными и адекватными, в том числе и решение о введении временной администрации либо об отзыве лицензии у финансовой организации.
Требование применять подобную меру разумно, справедливо и подтверждается обязательными позициями Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также развитой судебной практикой. Так, например, в силу п. 20 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 отзыв лицензии является особой мерой юридической ответственности. Соответственно, применение подобной крайней меры ответственности не может быть произвольным. Согласно определению КС РФ от 14.12.2000 № 268-О «отзыв лицензии на осуществление банковских операций – это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, <...> представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России».
Аналогичная позиция содержится в иных актах Конституционного Суда РФ, актах Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также в судебных актах арбитражных судов (определение КС РФ от 09.03.2017 № 565-О, постановления КС РФ от 25.02.2014 № 4-П, от 30.07.2001 № 13-П, постановление Президиума ВАС РФ от 12.05.2009 № 15211/08, определение ВС РФ от 09.09.2015 № 305-ЭС15-10641, определения ВС РФ от 17.10.2014 № 305-КГ14-2919, от 25.08.2016 № 301-КГ16-10660, от 06.10.2015 № 307-КГ15-12200, от 15.10.2015 № 305-КГ15-12711, от 02.02.2015 № 305-КГ14-5855, постановление ФАС МО от 22.09.2008 № КА-А40/8701-08, постановление АС Московского округа от 26.05.2015 по делу № А40-88965/14, решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.05.2010 по делу № А40-27074/10-106-112, постановление 9 ААС от 06.07.2017 № 09АП-20866/2017, постановления АС Московского округа от 14.04.2015 по делу № № А41-48951/2014, от 19.02.2015 по делу № А40-58044/14, от 22.01.2015 по делу № А40-43839/14, от 27.04.2015 по делу № А40-140335/2014, постановления АС Уральского округа от 20.07.2016 № Ф09-7255/16, от 20.08.2015 № Ф09-5112/15, от 07.10.2014 г. № Ф09-6495/14, от 29.06.2011 № Ф09-3766/11С1, от 22.04.2010 № Ф09-2676/10-С1, от 18.01.2010 № Ф09-10895/09-С1, постановление АС Восточно-Сибирского округа от 27.08.2009 № А58-8143/08, постановление АС Северо-Кавказского округа от 21.07.2016 по делу № А63-8587/2015, постановление 9 ААС от 06.07.2017 № 09АП-20866/2017, постановление 4 ААС от 23.06.2010 по делу № А19-29453/2009).
Таким образом, Банк России при разрешении вопроса о возможности введения временной администрации либо отзыва у кредитной организации лицензии на основании Закона о банках и банковской деятельности должен руководствоваться критериями соразмерности (пропорциональности), адекватности, справедливости и необходимости. Единственный способ решения выявленной проблемы – деятельность суда.
Именно на суд возложена обязанность оценивать законность, обоснованность и мотивированность решений, в том числе принимаемых Банком России (ч. 4 ст. 15 АПК РФ). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «по смыслу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния».
Окончание следует.